Ce qu'est devenu le service public en France

 

Julie Gervais & Claire Lemercier & Willy Pelletier, La valeur du service public, La Découverte, 2021, 480 p. 

La noblesse d'État d'aujourd'hui souscrit à l’idée de modernisation. C'est une noblesse managériale publique–privée. Cette idéologie est née en juin 2007, avec la Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP) qui conduit « à une compression inédite du périmètre de l'État, assortie d'une caporalisation à l'intérieur des services publics. » (11) Les carrières dépendent de plus en plus des supérieurs hiérarchiques avec entre autres, la généralisation des entretiens d'évaluation, et des primes de résultat. Cette réforme a été faite sans les fonctionnaires, élaborée par des consultants privés. La Modernisation de l'Action Publique (MAP) accélère la dématérialisation via la transition numérique, et met aussi fin aux commissions administratives paritaires et permet le recours de manière considérable au contrat.

A partir de ce moment, les directives pleuvent depuis les ministères parisiens. Les conséquences sont multiples. Par exemple écologiques : forêts abîmées, fleuves peu entretenus, parc nationaux mal surveillés. Entre 2017 et 2019, 7 1555 agents de moins pour le ministère de l'écologie. (26) Il en va ainsi pour les routes et leur entretien, conduisant ainsi certains territoires à une forme de ségrégation.

Il en va de même pour la santé et les hôpitaux qui sont soumis à une rationalisation comptable. A leur tête, des gestionnaires. Lesquels doivent rendre compte à une autorité administrative. Si le budget n'est pas équilibré, la directrice risque un coaching avec des consultants du privé, et un avancement ralenti, car la moitié de sa paye est constituée de prime (42). Les modernisateurs peuvent auditionner des experts, mais ceux-ci vont toujours dans le sens de la modernisation (ils ont été choisi par l'agence elle-même). C'est ainsi qu'on peut observer la fermeture de maternités car le rapport conclut à de trop faibles garanties de sécurité. « On a fermé la maternité de la Seyne-sur-Mer, où il y avait 1200 accouchements par an et celle d'Ivry-sur-Seine où il y en avait plus de 2000 ! C'est donc bien la preuve que ce n'est pas une affaire de sécurité, mais un parti pris idéologique. » (cit. 52)

Autre domaine, l'université. La loi Liberté et Responsabilité des Universités (LRU votée en 2007) invite à ouvrir l'université aux non fonctionnaires et aux fonds privés. Ainsi, tel dirigeant, recruté pour présider un IUT avec l’appui du Medef régional, l'IUT, ayant besoin de partenaires professionnels à cause de la multiplication des stages et d’étudiants toujours plus nombreux. Le collectif enseignant est ainsi possédé de ses prérogatives.

Cette stratégie générale avait été mûrement pensée : « pour éviter de se heurter à un front de résistance interne et externe qui conduirait à l'échec, la réforme doit être menée pas à pas, sans proclamation tonitruante. » (Philippe Aghion et Élie Cohen, cités, page 70) Un mode de gouvernement, qui utilise différentes tactiques : autonomie forcée, assèchement des ressources, dramatisation des déficits, état d'alerte permanent, mise en concurrence contrainte… Par exemple, les structures en déficit sont séparées de celles qui sont profitables et dissociées de l'administration publique, faisant fi du principe de solidarité économique au sein des entités publiques. L'unité ainsi séparée devient indépendante de l'État qui aurait pu garantir sa santé financière. L'autonomie s'avère en réalité, une vulnérabilisation. Cela passe par un « lego administratif, avec la création de filiales, la division de services, l'atomisation ou la fusion d'établissements. » (72) Un exemple d'activité non rentable une fois autonomisée, c'est l'entretien des installations de la SNCF. « L'État se déleste de structures endettées avant de les jeter en pâture aux critiques pour leur inconséquence financière. » (75)

Et après « l'isolement, la démoralisation et l'inversion de la culpabilité, c'est le moment des représailles et d'abord du chantage à la modernisation. » (80) Les établissements visés, universités ou hôpitaux ne sont pas supprimés. Mais ils doivent placer la rentabilité avant le service public : « La plupart des universités n'ont pas la culture d'un centre de coûts. Or, si on est autonome, si on gère son budget, on est un centre de coûts et un centre de profit. Il faut qu'elles acquièrent cette culture. Il faut savoir formater une offre et faire payer les factures. Et ne pas considérer que, lorsqu’on fait une prestation pour l'hôpital ou le CNRS, elle doit être gratuite, parce qu'on fait partie du service public ! » Geneviève Fioraso, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche en 2014, citée page 81)

L'État se dote d'acteurs jouant le rôle de policiers budgétaires : l’agence d'hospitalisation, appelée depuis 2021 agence de santé qui met en œuvre la suppression de 160 000 lits d'hospitalisation entre 1990 et 2017. Le nombre de médecins formés baisse également de moitié entre les années 1970 et 1990, à la suite de l'instauration du principe de numerus clausus de 1971. Ces transformations ont des conséquences très concrètes pour les individus qui doivent payer de leur poche, ce qui autrefois était pris en charge pour la totalité par la sécurité sociale. Toute cette stratégie engendre des coûts supplémentaires : « coûts sociaux, individuels, mais aussi des coûts au sens économique, car des patients non soignés à temps finissent par développer des pathologies plus complexes, plus longues et plus coûteuses à soigner. » (100)

La rétribution des hôpitaux, en fonction des actes réalisés entraîne la recherche d'actes « rentables ». Au lieu des dotations fournies par les agences régionales d'hospitalisation reconduites d'année en année, l'hôpital facture désormais son activité à l'assurance-maladie qui paie sur la base des tarifs fixés et des séjours réalisés. L'estimation des coûts est effectué à partir d'une moyenne d'une quarantaine d'hôpitaux seulement, qui ne sont pas représentatifs de la diversité des 1300 hôpitaux publics français et de la spécificité des populations accueillies, de celles de leur territoire, ou des pathologies prises en compte. Cette moyenne a été établie aussi en excluant les patients extrêmes, c'est-à-dire avec des prises en charge plus longues et coûteuses. La moyenne se trouve donc volontairement plus basse que la moyenne réelle. Comme ces prises en charge lourdes sont coûteuses, elles rapportent peu. Pour faire du chiffre, la mission assignée à l'hôpital implique qu'il vaut mieux opérer des cataractes et des dents de sagesse à la chaîne que de suivre un diabétique au long cours.

Ces dispositifs engendrent chez les agents une augmentation du stress au travail. Se développe ainsi tout un marché autour de la gestion du stress.

Si cette modernisation a pu voir le jour, c'est notamment en raison de l'émergence d'une nouvelle noblesse managériale publique–privée. Cette petite élite se retrouve dans les gouvernements et accentue sa présence. Si on prend l'indicateur du patrimoine des ministres, il était déjà élevé sous François Hollande, 700 000 € en moyenne, mais il culmine à 1,4 millions avec Emmanuel Macron. Cette noblesse se distingue donc très nettement du reste de la population (85 % des ménages français possèdent moins de 400 000 €). Elle est formée par un système scolaire spécifique (les grandes écoles) qui participe à sa propre reproduction sociale. Certains transclasses peuvent y séjourner et subir les forceries, telles que Erving Goffman les décrit au sein des institutions totales (prison, camp de travail, couvent) : des méthodes pour changer les gens. Ceux-là sont des exceptions, car la plupart des postulants viennent des classes favorisées. Ils sont passés par les meilleurs prépas, dans lesquelles les enseignants connaissent toutes les ficelles. Ils font travailler leurs élèves sur des questions qui ne figurent pas dans le programme de révision officiel, mais qui sont valorisés par les correcteurs du concours. Il s'agit de valoriser l'intuition, la curiosité et la rapidité, des qualités témoignant d'une forme d'excellence scolaire, différente de celle du bon élève standard. Les examinateurs établissent une forme de noblesse scientifique au-dessus de l'effort, du labeur, de l'application et du sérieux. Cela engage un rapport au savoir moins scolaire, mais plus osé et créatif, « moins respectueux des règles, une façon de mettre subtilement à distance qui fait écho au rapport d’esthète (plutôt qu'utilitaire et pratique) qu’ils entretiennent eux-mêmes aux mathématiques. » (154) Certes, il faut maîtriser des connaissances, mais surtout la façon de les valoriser et de se valoriser par la même occasion. « Au fond, la compétence sociale compte plus que les savoirs scolaires. » (160) Le coût pour un étudiant de l'université est entre 10 et 12 1000 € alors que pour un élève de polytechnique il est de 36 500 € sans compter les rémunérations des élèves. La Cour des Comptes a beau trouver cela discutable puisque si en théorie ce salaire permet d'attirer des personnes issues de familles modestes, dans la réalité, elles sont très rares sur le banc de ses écoles. En plus du salaire, ces années d'études sont prises en compte pour le calcul de la retraite.

L'évolution de l'enseignement dans ces écoles, et en particulier à l'ENA, est intéressante. Dans les années 60, l'école économicise la formation des hauts fonctionnaires en calquant ainsi ses enseignements sur la perception du monde des élites. Des cours d'économie avec une base mathématique, une approche davantage quantitative donc. Elle s'appuie en particulier sur une nouvelle génération d'enseignants issus de l'école de commerce HEC. Elle intègre ainsi le répertoire de l'efficacité économique. Mais en 1972, un rapport insiste sur l'importance « d'accroître la présence de l'entreprise dans l'enseignement de l'ENA, et de donner aux élèves, un aperçu des problèmes qui se pose à ses dirigeants. » (170) Puis, dans les années 1980, de nouveaux intitulés apparaissent toujours plus managériaux. Et enfin, dans les années 2020, on passe au-delà du savoir, et des connaissances d'une discipline, il s'agit désormais d'acquérir des compétences et d'être opérationnel, le management irriguant l'ensemble de la scolarité. Alors que de son côté Sciences-po Paris enseigne la gestion privée et publique, et entend former des élites interchangeables entre la haute fonction publique et les sièges des multinationales. Le tout fortement encouragé par les dirigeants d'entreprise qui incitent à cette modernisation, alors que le conseil d'État dénonce quant à lui régulièrement la pauvreté de la formation juridique des hauts fonctionnaires et les risques qui en découlent pour le bien public. « C'est donc bien de l'intérieur que se transforme l'État, via une noblesse managériale publique–privée qui agit comme une intermédiaire, une médiatrice de valeurs, de techniques, de logiques et de dispositifs issus des écoles de commerce et du monde des affaires. » (177)

Ces fonctionnaires une fois acquis à l'idéologie ambiante se retrouvent à la tête d’un service pour un temps donné. Car le critère de mobilité est essentiel : pour être promu il faut bouger sans cesse. La langue parlée par ces élites permet de se reconnaître entre soi : prononcer gageure avec un « u », imbroglio, sans dire le « g », et bannir toute forme de vulgarité. Dire paradigme pour modèle, préférer holistique à global, etc. et parler la langue des sigles. (189) : « Il faut bannir du vocabulaire, les mots de concurrence et d'excellence, détestés par les syndicats d'enseignants et d'étudiants. Remplacer ces mots systématiquement par ouverture et diversité. Dans un système ouvert et divers, on répond aux demandes des jeunes et des familles, on permet à chacun d'aller aussi loin que ses capacités le permettent. La sélection ne signifie pas exclusion, mais plutôt orientation. En contrepartie, les universités devront ouvrir des formations adaptées aux étudiants mal préparés, issus des séries de bac techno ou pro. Il n'y aura aucun rationnement, aucune exclusion. » (Robert Gary-Bobo économiste dans une note pour le candidat Macron en 2016).

Pour les entreprises, recruter un haut fonctionnaire représente un atout important du point de vue du réseau, que celui-ci possède, de sa maîtrise du vocabulaire bureaucratique, des rouages administratifs, ou des logiques politiques. « Les hauts fonctionnaires monnaient ainsi leur familiarité avec l'État, mais également ses faiblesses, les failles dans la réglementation, par exemple. » (202) Ces réseaux cultivent des formes de solidarité et de cooptation qui « donnent à voir des groupes, parfaitement conscients de leurs intérêts, et qui assurent la reproduction de leurs positions professionnelles et sociales. » (208) [On peut ainsi penser que ces élites économiques n'ont pas vraiment d'ancrage politique : le macronisme en est l'illustration, il partage les mêmes visions et les mêmes valeurs]

Une statistique montre qu'en 2009, près de 84 % des dirigeants du CAC 40 sont passés par une grande école, avec polytechnique en tête, suivie de l’ENA. Néanmoins, ces individus peuvent être traversés par « l'hostilité et la concurrence » (220), puisque la notion d'intérêt individuel ainsi que la haute considération qu'ils ont pour eux-mêmes peut les amener à s'opposer à des gens de leur groupe.

Dans l'ensemble, ils profitent de ce changement interne au capitalisme qui a vu la baisse de la part des salaires dans le PIB entre 1983 et 2006 : c'est entre 120 et 170 milliards qui chaque année vont au capital alors qu'auparavant ils allaient au travail. Au salaire s'ajoutent pour ses dirigeants, les revenus tirés des actions (les dividendes), les jetons de présence, dans les conseils d'administration, les primes, les parachutes doré, les retraites chapeau, les bonus, et surtout les stocks option. Les patrons d'entreprises publiques ont un salaire limité puisqu'il ne peut pas dépasser 450 000 € par an, mais « leur salaire, c'est un pourboire à l'échelle de leur rémunération globale. » (224) Louis Gallois (HEC, ENA), ancien patron de la SNCF, explique : « nous autres, nous sommes dans une bulle, tout est précuit. On me prend mes billets de train, je ne fais pas la queue au guichet, je ne clique pas sur Internet, j'ai un chauffeur, un avion privé quand je me déplace en Europe. Je dois faire un effort, oui, un effort pour garder les pieds sur terre, pour garder une hygiène de vie. Quand je peux, le week-end, je prends les transports en commun, j'ai presque honte de dire que pour moi c'est un spectacle très distrayant. » Cité page 241

Comme l'explique Luc Boltanski, sociologue, l'idée de réseau incite à penser « la mathématique du pouvoir comme utilisant moins l'addition que la multiplication. » (251) C'est le cas par exemple de Pierre-André Humbert, conseiller entreprises et mutations économiques au ministère du travail de Michel Sapin sous la présidence de François Hollande. Il possède à la fois les réseaux socialistes et les réseaux conservateurs du patronat. « Jouant des uns et des autres, servant les uns en se servant des autres, la position d'agent double de Pierre-André, les arrange tous (autant qu'il s'en arrange). » (252)

Cette volonté de rétrécir le périmètre de l'action publique s'exprime à l'occasion de l'élection de Macron qui invite les Français à « se désintoxiquer de l'interventionnisme public » et appelle les plus faibles à ne pas se transformer » en assistés permanents de l'État ».

Cette expression de service public est peu usitée jusqu'en 1870. Pourtant des infrastructures, telles que la route, la poste, les chemins de fer, les canaux ou le télégraphe sont nécessaires au développement de l'économie capitaliste. Les plus gros entrepreneurs font pression pour que l'État privilégie les tracés et les arrêts qui les arrangerait, mais aussi pour les besoins de l’État lui-même, qui doit penser les circulations au moment des guerres.

Mais à la fin du XIXe siècle, les effectifs de fonctionnaires explosent avec le recrutement par concours des instituteurs et des agents des postes et télégraphes devenus nécessaires sur le territoire. Ce statut voit le jour avec des garanties d'égalité, de transparence dans les carrières, des règles d'avancement pour tous. Dans un premier temps, le statut imaginé par Clemenceau, leur interdit de se syndiquer. Les opposants faisant leur l'objet d'une vague de révocations. Jaurès s'oppose à cette répression et propose une version progressiste du statut des fonctionnaires, fondée sur la sécurité et la liberté. C'est finalement Vichy qui crée un statut général en 1941, s'inspirant de projets de 1939 anti-syndicaux. En y ajoutant l'exclusion des juifs. Ce statut est révisé par Maurice Thorez en 1946. Il fixe des règles afin qu'il ne soit pas modifié à chaque alternance politique. Désormais, les fonctionnaires bénéficient d'une protection sociale égale ou supérieure à celle du salarié du privé et leurs activités syndicales ne sont plus limitées. Trois grands principes viendront couronner leurs statuts en 1983 : l'égalité, l'indépendance, et la citoyenneté.

Pourtant l’idée de la modification des statuts existe toujours. Gérard longuet en 1979, imagine que le statut fonctionnaire serait réservé aux cadres tandis que les autres personnels seraient recrutés comme dans le privé et que leur salaire serait fixé selon l’avis de leur chef. À sa suite, Claude Allègre, pourtant ministre socialiste, emploie l'expression de dégraisser le mammouth, c'est-à-dire un dinosaure massif et pataud pour évoquer son ministère. Cette référence à la préhistoire sous-tend que les services publics doivent se moderniser. Il faut les présenter comme archaïques, croulants, séniles.

Les transformations en cours font par exemple que le guichetier de La Poste est supposé vendre des produits plus que rendre un service public. D'ailleurs le personnel est de plus en plus recruté parmi des personnes ayant une formation commerciale, de même à l'assurance maladie. Est ainsi visée une clientèle plutôt que des usagers. La différence de coût entre le privé et le public est particulièrement visible au sein de l'hôpital où les mêmes prestations peuvent passer du simple double, alors que ces variations de prix ne sont pas immédiatement visibles.

Chemin faisant une conception de la société se met en place marquée par un fort séparatisme social. Les riches cultivent un entre soi qui par exemple exclut le logement social des communes où ils résident. Celles-ci préfèrent payer les pénalités plutôt que de respecter la loi, les habitants eux-mêmes n'hésitent pas à protester ou faire des pétitions dès lors que leur tranquillité est remise en cause par l'implantation de logements sociaux ou d'équipements collectifs. De nombreux exemples à Paris le montrent (421) :

- « Qui va emménager dans ces logements ? Des familles nombreuses avec des enfants, bruyants et mal éduqués, s'inquiète une habitante du boulevard Suchet dans le 16e arrondissement de Paris. »

- « Je suis d'accord pour la solidarité mais on n'est pas obligé de la faire au milieu du bois de Boulogne. »

- « Ça va être infernal, ça va être la zone, ça va être dégoûtant, partout il va y avoir des papiers, il y aura des gens qui vont se faire cambrioler. »

- « On a un patrimoine entre les mains. On veut pouvoir le transmettre sans perturbation. Ce n'est pas l'endroit où il fallait les installer : ils sont tous étrangers, on ne sait pas parler leur langue, on ne connaît pas leurs façons de vivre. Eux-mêmes ne connaissent pas la nôtre. Ils ont des difficultés à s'intégrer, si tant est qu'ils veuillent s'intégrer. »

- « Pourquoi vouloir mettre ce centre d'hébergement juste à l'endroit où je me promène avec mes enfants et mon chien. Pourquoi là ? Je me fais du souci pour mes enfants. En plus c'est justement ici que les dames font leur jogging le matin. Pourquoi aller saccager le bois de Boulogne. »